从近期披露的一些省级土地二调结果来看，北京、上海和天津这三大直辖市境况最差，距离突破2020年的耕地保护指标已经是“咫尺之遥”。若最终突破红线,按照我国相关规定，省级政府负责人将被问责。图为上海外滩。

虽然第二次全国土地调查（2007年7月到2009年12月，下称“土地二调”）显示，我国耕地实际保有量超过20亿亩，距18亿亩耕地红线还有2亿亩余量，但个别地区耕地总量却不增反降，耕保压力加大，用地腾挪空间也将受限。

从近期披露的一些省级土地二调结果来看，北京、上海和天津这三大直辖市境况最差，距离突破2020年的耕地保护指标已经是“咫尺之遥”。若最终突破红线,按照我国相关规定，省级政府负责人将被问责。

最新官方信息显示，为了应对全国耕地总量增加和地区间增减不一的状况，《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》（下称《规划》）有望进行调整完善。

6月25日，国土部召开会议审议《土地利用总体规划调整完善工作方案》，要求在完成《规划》中期评估的基础上，依据土地二调成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模。

上海耕地形势严峻

国土部一位知情人士告诉《第一财经日报》记者，这说明《规划》也要适应新情况，土地二调的结果证明我国耕地总量，以及地方耕地存量都有很大的变化，要有针对性地微调。

他表示，此番调整可能会提高全国耕地保有量和基本农田保护面积的指标，但对于现在耕地数量偏少的地区，也可能会考虑缩减考核指标。

按照《规划》，全国耕地保有量到2020年要保持在12033．33万公顷（18．05亿亩）。《规划》将该指标分解到各省级行政区，并且作为一项“约束性”指标，要求地方“严格落实，不得突破”。这也是所谓18亿亩耕地红线的一个由来。

北京近日发布的土地二调结果显示，截至2009年底，北京有耕地22.71万公顷（340.8万亩），距离《规划》确定的目标21.47万公顷（322万亩），仅有约1.24万公顷（18.7万亩）的占用空间。

从1996年至2009年的十三年中，北京耕地年均减少8980.9公顷（13.5万亩）。如果不能及时踩刹车，北京近两年就可能突破耕地红线。

同样来自天津官方的数据显示，天津耕地面积比基于第一次调查后逐年变更至2009年的耕地面积多出5807公顷，但耕地保护形势依然严峻。截至2012年末，天津市耕地面积已降至43.93万公顷（658.95万亩），比《规划》确定的2020年的耕地保有量仅多出2000公顷（3万亩）左右。

上海官方发布的土地二调结果显示，截止到2009年12月31日，上海市耕地18.9759万平方公顷(284.64万亩)，人均耕地仅为0.12亩，不足全国人均水平的1/12(全国人均耕地为1.52亩)。

按照《规划》，上海到2020年末的耕地保有量指标是24.93万公顷（374万亩）。

两相比照，上海似乎已经突破了“约束性”红线，且两者差距高达近90万亩。

上海耕地数量减少早有征兆。早在2009年，国土部土地二调成果国家级抽查核实工作时，就将上海定义为“耕地面积明显减少”的地区。

一位国土部官员对《第一财经日报》表示，（上海）突破耕地保有量指标确实存在这个可能。上海用地确实存在很大困难，虽然是一个省级行政区，但其陆地面积却非常小，上海GDP总量比北京大，土地面积比北京小，说明其单位GDP的产出要更多些。

上海当地媒体——东广新闻台5月15日的报道曾称，上海公布土地二调中相关数据，耕地面积为1897.59平方公里，比第一次全国土地调查时锐减约四成。

本报记者查阅《上海市土地利用总体规划(1997-2010)》后发现，1996年上海市耕地面积为3150.77平方公里（即31.5077万公顷，472.62万亩），以此计算，上海市2009年底的耕地面积总量已经比1996年减少了39.8%左右。

土地规划将调整

中国的土地管控制度的严格性可谓世界之最，地方每年可使用土地数量均由上级政府规定，包括可新增多少建设用地、可占用多少耕地用于非农建设等。

虽然退耕还林、灾害损毁等也是耕地减少的原因之一，但非农建设占用始终是主要因素。地方政府一方面用低价土地来招商引资，另一方面将农用地征为国有并出让给房地产开发企业，赚取土地出让金。在这个过程中，耕地被大量占用。

国研中心研究员刘守英6月24日在一场内部座谈会中称，过去地方政府把土地作为发动机，“地方政府要发展，就逼着我们要指标”。

她表示，在过去的工业化、城镇化过程中，土地扮演的是发动机角色，还扮演着地方融资的角色、招商引资的角色，这些东西如果不改，这套土地节约集约的体系就会被冲得一塌糊涂。

随着地方经济总量增大，我国耕地总量也一直处于下降通道，至今未得扭转。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾表示，在2008年之前的11年里，中国耕地总面积减少了1.25亿亩，因为分散在各地，又用了11年的过程，所以并没有引起很多人的警觉。

去年年底发布的土地二调显示，截止到2009年年底，全国耕地保有量是20.31亿亩，而到了2012年，耕地数据是20.27亿亩，这和过去传统掌握的数据比，多出来2亿亩。

这2亿亩并非意味着我国实有耕地增加，而是这部分原先隐身于土地账本之下，是在土地二调过程中土地探测技术革新、农业税取消后地方不再瞒报土地等因素推动之下被重新“挖掘”出来的。

所以，其对我国粮食生产总量并无实际影响，但对地方守住耕地红线则意义重大。

如果将这2亿亩耕地平摊到30余个省份，意味着每个省份将从耕地账面上多出约700万亩，这将极大缓解地方的耕地保护压力，不过事实却非“利益均沾”（详见本报1月29日《省级土地二调将公布》）。

前述国土部官员对《第一财经日报》表示，此番全国耕地保有量多出来两亿亩，具体到各个省份则是有的增加，有的反而减少，并非是全部地区耕地量都有所增加。

在土地二调进行过程中，国土部为了确保地方如实上报耕地数据，曾发文地方，确保“增地不增任务，减地不减责任”，即土地二调结果不影响《规划》制定的耕地保有量考核。

由于近年来中央政府一直高举“耕地红线”大旗，并将之视为对执政官员的一个考核指标，此番耕地数量增加的省份距离红线变得更远，自然会释放压力。而耕地保有量减少的地区则时刻需要提防撞线，但现在的发展经济模式又需要占地，两者之间掣肘颇多，在土地使用问题上的腾挪空间变小。

此外，若干地区一旦突破耕地红线，如何按以前规定进行问责，也是对现有土地监管体制的一大考验。虽然中央要求省级政府对辖区内耕地总量负全责，但这一考核周期很长，如要到2020年才能判断地方耕地红线是否失守，这一期间地方行政负责人可能已经更换数任，谁来担责也是个问题。

新的耕地数据也对《规划》本身提出了难题。其本身的制定依据是土地一调数据加上逐年土地变更调查，而今土地二调出炉，数据基础虽不能说面目全非，但也是差距巨大，调整完善看来势在必行。