为规范全市应急管理部门行政处罚裁量权行使，促进严格规范公正文明执法，近日，上海市应急管理局修订出台《上海市应急管理行政处罚裁量规则》，着力提升精准执法工作质量、效果。

通用、专用两表并行，各有用途

新规包含通用、专用两种《违法行为罚款裁量表》。其中，通用裁量表归纳提炼出应急管理部门行政处罚裁量中安全风险、违法情节、整改情况、配合检查调查等通用要素，针对一般的、普遍的且未列入专用裁量表的违法行为。如安全风险，可以从是否被列入重点单位、作业危险性、涉及从业人员数量、是否有重大事故隐患、是否存在较大危险因素等方面考虑。

专用裁量表共33项，对照《应急管理综合行政执法事项指导目录（2023版）》，在通用裁量要素基础上，对特别的、常见的违法行为，进一步细化、量化情形和条件，提出有针对性的裁量要素和方法。

细化裁量要素，百分比模式计算罚款

新规明确，应急管理行政处罚罚款裁量采用百分比模式，即围绕违法行为的安全风险、违法情节和方式、危害后果和社会影响、过错程度、改正程度和配合执法的态度等裁量要素，在总百分值以内设置各项裁量要素的百分值范围，累加后乘以违法行为法定最高罚款数额，得出罚款金额。

如“对化工企业未取得危险化学品安全使用许可证使用危险化学品从事生产的行政处罚”事项，根据设定裁量要素，若“涉及的危险化学品数量或者风险情况”较多或者风险较高将占比30%至35%，若较少且风险较低占25%至30%；若“涉及两重点一重大”占比30%至35%，不涉及则占比25%至30%；未采取整改措施的占比20%，采取措施但未完成整改的占比5%至15%，完成整改的占比0%；不配合检查调查取证等的，占比5%至10%，配合的占比0%。

裁量程序及法定从轻、减轻、从重情形

根据新规，在行政处罚裁量过程中，应急管理部门工作程序主要有三个阶段：首先根据违法行为选择相应的裁量表，违法行为已列入专用裁量表的，适用专用裁量表；违法行为未被专用裁量表涵盖的，适用通用裁量表。随后，确定裁量百分值，逐一确定各裁量要素的百分值，再将各项累加，得到裁量百分值总和。最后，确定建议罚款金额。计算得出的建议处罚金额低于法定最低罚款数额的，取法定最低罚款数额。

根据新规，在适用裁量表之后，仍有法定从轻、减轻、从重情形需要考虑的，符合从轻或者减轻处罚情形的，可以在裁量表裁定的基础上减少一定的百分值，但从轻处罚后的罚款金额不得低于法定最低罚款数额。符合从重处罚情形的，可以在裁量表裁定的基础上增加一定的百分值，但从重处罚后的金额应不得高于法定最高罚款数额。

进一步追求执法力度、温度、精度

据介绍，新规的制定是为了进一步优化处罚幅度、裁量要素，适应助力优化营商环境、统筹发展和安全。在展示执法力度同时，新规的出台能够有效体现执法温度。同时，新规的出台也回应基层执法人员删繁就简的要求，更好地适应了执法实际需求。

新规制定完善了裁量规则，明确裁量总体原则并要求裁量应当客观、全面、综合考虑多种要素，体现对各种处罚裁量的全面指导，同时进一步厘清轻微免罚和处罚裁量的关系。新规删除了执法中使用频次不高的若干专用表格，合并部分处罚事项，保留具有普遍适应性的通用表等；新规调整了部分专用裁量表的要素和权重，安全危害程度较低的违法行为百分值从40%至50%降为20%至30%，裁量区间扩展到低、中、高三个层次，更好地彰显制度的适应性和覆盖度。

推动处罚裁量更为精准公平

党的二十大报告明确提出“要扎实推进依法行政，完善行政执法程序，健全行政裁量基准”。近期上海市应急管理局修订出台《上海市应急管理行政处罚裁量规则》（以下简称《裁量规则》），是贯彻落实党中央全面依法治国决策部署、规范应急管理行政处罚工作的一项重要举措，对扎实推进严格规范公正文明执法具有重要意义。

其一，有利于推动精准的行政处罚裁量。《裁量规则》通过调整优化部分裁量要素和权重，降低安全危害程度较低违法行为裁量百分值，使得裁量区间扩展到覆盖低、中、高三个层次，从而能够实现对执法人员权力行使弹性空间的合理压缩，令其执法工作操作更规范，裁量定位更加准确，提高应急管理行政处罚自由裁量权实施标准的科学性、严谨性、合理性。

其二，有利于推动公正的行政处罚裁量。《裁量规则》对裁量要素、步骤、情形作出规定，明确了行政处罚裁量情节，细化了对应裁量幅度，从而避免裁量权的扩张，为应急管理部门执法人员实施行政处罚提供了统一尺度，有助于排除“态度罚”“人情罚”“主观罚”等人为因素影响导致处罚不公的现象，更加有效的维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护应急管理行政处罚执法的权威性。

其三，有利于推动规范的行政处罚裁量。《裁量规则》的修订体现依法行政、合法行政的原则，确保在实施处罚时能够按照统一的标准和程序进行，为执法人员依法履职行权提供了有效指引，对进一步规范应急管理行政处罚执法行为，合理行使自由裁量权起到积极的指导和推动作用。另外，删除使用频次不高的专用裁量表以及原有裁量表中容易引起误解的关联条款等也有利于回应基层执法人员的实际需求，减少不必要的调查和论证时间，提高执法效率，更好地保障公众生命财产安全。

当前对应急管理领域行政处罚提出了更高要求。一方面，行政处罚要同管理服务结合起来。执法的目的不仅仅是处罚，其核心是要通过行政处罚来引导企业或相关行政主体，更好地去降低风险和消除隐患。因此，处罚中要求执法人员勤务职务、体现服务，以严格公正执法树立威信，以规范文明执法赢得信任，切实营造严格执法与有效服务的有机统一。另一方面，制度修订完善要为高质量发展提供保障。制度修订和完善是为了保障安全，安全是为了保障发展。

总之，行政处罚裁量规则的精准化、公正化和规范化，要适应新发展理念下对应急管理综合行政执法工作提出的新要求，从而为构建新安全格局提供有效的制度保障，进而形成以新安全格局保障新发展格局，深化推动高质量发展的持久动力。

评论：

罚款数额更精准 令当事人更信服

笔者在日常工作中，发现很多违法违规行为因为可能不会直接导致事故，而在处罚时令被处罚者不理解、不配合。

以“生产经营单位未建立健全特种作业人员档案”为例，依据《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》第三十八条规定，应当给予警告，并处1万元以下的罚款。显然，未建立健全档案，可能不会直接引发事故，且非常容易整改，罚，企业不理解、难接受；不罚，执法人员又可能被认定为执法“宽松软”。

上海市出台的应急管理行政处罚裁量规则就巧妙地解决了这一难题。

首先，针对违法行为科学设置裁量要素。设定安全风险、违法情节和方式、危害后果和社会影响、过错程度、改正程度和配合执法的态度等多个裁量要素，综合考虑、合理确定应否给予行政处罚，以及给予行政处罚的种类、幅度是否与违法行为的事实、性质、情节、认知态度以及社会危害程度相当，过罚相当的原则得到了充分体现。

其次，罚款裁量创新采用百分比模式计算得出。在对违法行为设定若干裁量要素的基础上，在总百分值以内设置各项裁量要素的分值范围，根据违法行为的性质、情节、危害程度等确定对应的具体分值，再将各项分值累加后，乘以违法行为法定最高罚款数额，在不突破相应法律条款上、下限的前提下，通过计算得出罚款金额，罚款数额更加精准，也更加令当事人信服，执法警示事前预防的本意得到彰显。

最后，执法效能能够得到最大限度发挥。裁量规则分别制定通用裁量表、专用裁量表，针对性和可操作性更强，对表对号，效率更高，极大地降低了执法人员适用法律法规错误带来的执法风险，更加有利于促进严格、规范、公正、文明执法。（周永）

精准执法离不开精准裁量

近日，上海市应急管理局修订出台《上海市应急管理行政处罚裁量规则》在精准执法方面带给我们有益的启示。

精准执法需要及时修正规则。各地在行政执法中，尤其是重大事故隐患专项排查整治2023行动进入精准执法阶段后，有些一线执法者对如何精准使用自由裁量权产生困惑。因此，要立足当前监管执法实际，适应对处罚裁量的新要求，及时修改修订相关政策，将有助于基层一线人员开展行政执法，并助力新业态、新模式、新技术安全发展。

精准执法要有力度也要有温度。此次，上海市对裁量表在处罚幅度、裁量要素等方面进一步优化，新增一款，进一步厘清轻微违法行为依法不予行政处罚的，按照轻微免罚的规定执行，丰富了行政处罚裁量规则内容，强化柔性执法手段使用，着力规范行政处罚裁量权，凸显行政执法力度和温度的统一。

精准执法需要优化权重。对“违法行为轻微”“危害后果轻微”“及时改正”“存在主观过错”“初次违法”等影响行政处罚裁量情节认定的条件和标准，细化基层监管部门行使裁量权的考量依据，避免出现畸轻畸重、类案不同罚等现象。此次，上海市调整部分专用裁量权的裁量要素和权重，对外安全危害程度较低的违法行为裁量百分值从通常的40％至50％调整为20％至30％，使得罚款裁量的区间扩展到覆盖低、中、高三个层次，更好地彰显制度的适应性和覆盖度。细化了规则，对法定从轻、减轻、从重情形有具体描述，具有可操作性，基层执法人员能参照执行，这样才能更好地提高精准度和有效性。